Recht, Politiek en Samenleving  ‘Bescherming, bedreiging en beleving van de rechtsstaatgedachte’

Voordracht gehouden ter gelegenheid van het 40 jarig bestaan van het Surinaams Juristen Blad
H.R.Lim A Po 

inleiding 

De rechtsstaat is in deze voordracht de gemeenschappelijke  noemer waarop een aantal knelpunten in het relatieveld van recht, politiek[1] en samenleving  besproken worden. Deze knelpunten manifesteren zich onder meer als gebreken in de rechtshandhaving en de rechtshuishouding, ondergraving van ambtelijke neutraliteit en bestuurlijke kwaliteit en een gemis aan beleving van rechtstatelijke waarden en normen binnen de samenleving.

Recht, politiek en samenleving zijn de belangrijkste domeinen van de rechtsstaat en zijn daarom gekozen als invalshoeken voor een beschouwing over deze knelpunten.

Mijn voordracht bestaat uit vier delen. In het eerste deel zet ik de rechtsstaatgedachte uiteen. In het tweede deel behandel ik de knelpunten die ik zojuist noemde tegen de achtergrond van de beginselen van de rechtstaatgedachte. In het derde deel bespreek ik de politieke bestuurscultuur zoals die zich in de loop der jaren in ons land ontwikkeld heeft en concludeer dat deze bestuurscultuur de gesignaleerde knelpunten in de hand werkt of in stand houdt. Ik besluit in het laatste deel met aanbevelingen die kunnen helpen om de rechtsstaatgedachte een nieuwe impuls te geven. 

rechtsstaatgedachte

In het liberale rechtsstaatidee, dat in de 18^e  eeuw onstond maar nog steeds actueel is, is de kern van de rechtsstaat de binding van overheidsmacht aan ‘maat en regel’ teneinde burgers tegen overheidswillekeur te beschermen. Van tevoren vastgestelde rechtsregels en de handhaving daarvan zijn belangrijk als basis van de betrekkingen tussen overheid en burger. 
Vier beginselen liggen aan dit rechtsstaatidee ten grondslag. Het eerste is het legaliteitsbeginsel. Het betekent dat alle overheidshandelen een wettelijke grondslag moet hebben. Het tweede beginsel is de machtenscheiding. Het gaat  ervan uit dat  scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht misbruik van overheidsmacht voorkomt. Het derde is het beginsel van een onafhankelijke rechterlijke macht dat inhoudt dat niet alleen het gedrag van burgers maar ook het gedrag van de overheid  aan onafhankelijke toetsing onderworpen is. En tenslotte is er ter  bescherming van individuele vrijheid, het beginsel van vrijheidsrechten als grondrechten. 

Het klassieke liberale  rechtsstaatidee is in de 19^e eeuw verrijkt door het idee van  de democratische rechtsstaat. Daarmee werden de beginselen van het parlementair stelsel,  van het primaat van de rechtstreeks gekozen president en van de scheiding van politiek en overheid geïntroduceerd. De vrijheidsrechten werden uitgebreid met politieke grondrechten.

Een gelijksoortig proces voltrok zich  in de 20^e eeuw door de opkomst van  het idee van  de sociale rechtsstaat. Daarin geldt als beginselen dat de overheid tot taak heeft  condities te scheppen waaronder burgers daadwerkelijk in vrijheid kunnen leven en dat alle overheidshandelen niet alleen een wettelijke grondslag moet hebben maar ook de toets van behoorlijk bestuur moet kunnen doorstaan.

Op de drempel van de 21^e eeuw zien we wederom een verrijkingsproces  van het rechtsstaatidee zich voltrekken. Door sommigen is dit proces getypeerd als het idee van de digitale rechtstaat[2]. Wat daarin voorop staat is het beginsel dat burgers  medeverantwoordelijkheid dragen voor overheidsbestuur en daarom recht hebben op participatie in besluitvormingsprocessen van de overheid. Daarbij sluit het beginsel aan van transparantie van overheidsbestuur.  Meer dan daarvoor wordt in dit rechtsstaatidee het belang bevestigd dat  overheidsmacht voortdurend moet worden gelegitimeerd door  aansluiting van de  waarden en normen van de rechtsstaatgedachte  bij die van de levende rechtsstaat.

Hoewel de kern van de rechtsstaat universeel onomstreden is, operationaliseert elke samenleving  op eigen wijze de verschillende ideeën van de rechtsstaat. Maar er moet aan een aantal basisvoorwaarden zijn voldaan om met recht van het functioneren van een rechtsstaat te kunnen spreken. De belangrijkste daarvan zijn een effectieve rechtshandhaving, een adequaat presterende overheid, en een levendige burgerlijke samenleving als draagvlak. De gesignaleerde knelpunten in het relatieveld van recht, politiek en samenleving in Suriname hebben op deze basisvoorwaarden betrekking.       

een rechtsorde zonder tanden

De rechtshandhaving in ons land is uiterst gebrekkig en onze rechtshuishouding is, evenals die van andere overheidsdiensten, in de laatste twee decennia schromelijk verwaarloosd. Enigszins gechargeerd uitgedrukt kunnen we zeggen dat we leven in ‘een rechtsorde zonder tanden’. 

Rechtshandhaving is in het algemeen en in de eerste plaats afhankelijk  van de staat en het onderhoud van het rechtssysteem.
Voortschrijdende verpaupering van ons rechtssysteem door vereenzaming en veroudering en het gedogen van normovertredingen zowel door de samenleving vanwege een verminderd normbesef  als door het gezag vanwege  onvermogen en onzuivere politieke motieven, hebben de rechtshandhaving in onze samenleving in de afgelopen jaren danig verzwakt.

Versterking van de rechtsorde vraagt om antwoord op een aantal vragen. De meest ingrijpende is de vraag of de ontwikkeling van ons rechtssysteem moet worden bevorderd als opzichzelfstaand systeem, moet worden gevoed vanuit het Nederlands systeem  of zich moet voltrekken in het raakvlak van ‘common law’ en ‘civil law’.

Elk van deze drie opties stuit op fundamentele problemen. Voor een opzichzelfstaand rechtssysteem is de kritische massa van onze samenleving twijfelachtig klein. De contexten van ons rechtssysteem en het Nederlandse rechtssysteem groeien steeds verder uit elkaar en het raakvlak van ‘common law’ en ‘civil law’ is een spanningsveld van twee verschillende rechtssystemen.
Toch is dit een discussie die wij niet uit de weg mogen gaan indien wij ons voor de toekomst van onze rechtsorde verantwoordelijk achten. 

Een volgende vraag die de staat en het onderhoud van het rechtssysteem betreft is de bemensing van de rechtelijke macht en het outilleren van het apparaat als voorwaarden voor een goede rechtshuishouding. Als gevolg van tekorten in de bemensing en het outilleren van de rechterlijke macht wordt de procesgang een steeds langere weg en  rechtsbescherming dreigt, indachtig het adagium ‘justice delayed is justice denied’  een illusie te worden.
De strafrechtelijke procesgang wordt bovendien vervuild door overwegingen die aan de doeleinden van het proces vreemd zijn zoals de praktijk van ‘geen cellen, dus geen straf’.
De bestuurlijke rechtsbescherming kwam in de zeventiger jaren op gang maar het proces is gestokt en in feite vindt er thans praktisch helemaal geen rechterlijke correctie plaats van onbehoorlijk bestuur.
Deze ineffectiviteit en inefficiëntie van de rechtshuishouding zijn symptomatisch voor het gehele overheidsbestuur. Maatregelen om hier verandering in te brengen zijn tot nu toe incidenteel en fragmentarisch geweest en weinig succesvol.   

Naast de staat en het onderhoud van het rechtssysteem is een belangrijk aspect van rechtshandhaving de daadwerkelijke naleving, vrijwillig en gedwongen, van de rechtsnormen waaruit het rechtssysteem bestaat. 
Gebrekkige naleving van rechtsnormen ondermijnt het vertrouwen van de burger in het recht en dus ook in de rechtsstaatgedachte.  Dit geldt te meer indien de overheid niet het goede voorbeeld geeft, hetzij door nalatigheid (‘by default’) of door (stilzwijgende) toepassing van een vermeend opportuniteitsbeginsel dat onvermogen of politiek opportunisme moet versluieren. Sprekende voorbeelden van de  toepassing van een dergelijk beginsel zijn het reeds meer dan drie jaren uitblijven van een vervolg op het Rapport van de Commissie Staatsschulden en  van de benoeming van een President van het Hof van Justitie en van een Procureur Generaal. 

Gebrek aan vertrouwen in het recht bij burgers heeft tot gevolg dat zij zelf minder geneigd zijn om  volgens het recht te leven. Zij trekken daarmee een grotere wissel op een overheid die wegens onvermogen reeds tekort schiet in het afdwingen van de naleving van rechtsnormen. De rechtspleging komt als gevolg hiervan terecht in een vicieuze cirkel.

een gepolitiseerde overheid

De politieke motor van onze rechtsstaat is een partijendemocratie. Het parlement is gereduceerd  tot een instrument van politieke partijen en de dualistische relatie tussen regering en parlement is ondermijnd. De voortdurende constitutionele onduidelijkheid over de aard van ons stelsel – presidentieel, parlementair, gemengd of uniek- past  bij deze karakterisering.

Tegelijk is er  sprake van vereenzelviging van de politiek met de overheid. Regerende politieke partijen identificeren zich met overheid en overheidsbeleid en verwaarlozen hun eigenlijke rol als intermediair tussen bestuur en burger.

Bovendien is de politiek verambtelijkt en de ambtenarij verpolitiseert. De politieke elite (ministers, parlementariërs etc) bestaat overwegend uit ambtenaren[3] en het benoemingsbeleid met betrekking tot de openbare dienst en adviesorganen is volledig partijpolitiek bepaald. De praktijk van een dergelijke gepolitiseerde overheid kan worden vergeleken met de ‘closed shop’ traditie van vakbonden in Angelsaksische landen.[4]

Wat zijn hiervan de gevolgen voor de rechtsstaat? Overheidsbestuur is anders dan rechtspleging niet een volstrekt neutrale a-politieke activiteit. De politiek-normatieve inslag van overheidsbestuur moet worden erkend. Maar deze erkenning mag niet geheel ten koste gaan van het beginsel van ambtelijke neutraliteit omdat dan een belangrijke tegenwicht van willekeur van de overheid wordt prijs gegeven. Met name wanneer het gaat om willekeur die door partijpolitieke overwegingen is ingegeven.

Maar de gevolgen voor de rechtstaat van de vereenzelviging van politiek en overheid zijn niet beperkt tot de waarborgen van ambtelijke neutraliteit als voorwaarde van de liberale rechtsstaatidee.

Van belang is ook de uitholling van het democratische grondrecht van gelijke benoembaarheid volgens objectieve criteria. Dit recht krijgt langzamerhand als het ware een corporatief karakter. Het gaat daarmede dezelfde kant op als het passief kiesrecht dat in de partijendemocratie ook een  groepsrecht geworden is. Het wordt van een individueel recht een groepsrecht dat men alleen kan uitoefenen als men tot een bepaalde partijpolitieke groep behoort.[5]

Ook elementen van  de sociale rechtsstaat komen door vereenzelviging van de politiek met de overheid onder druk. Een daarvan is het beginsel van de dienende overheid: de staat is er voor de burgers en daarom moet de overheid haar werkzaamheden doelmatig en doeltreffend verrichten[6]. Omdat  vereenzelviging van politiek en overheid leidt tot verwatering van deskundigheid en bestuurlijke kwaliteit als benoemings-en bevorderingscriteria, wordt dit beginsel in feite opgeofferd aan wat Couwenberg heeft getypeerd als ‘een zelfzuchtig streven van politieke partijen om bestuursbetrekkingen te monopoliseren’.[7]

miskende verantwoordelijkheid

Vandaag aan de dag wordt in ons land, nadat  een verkiezingsmandaat is verstrekt, nog steeds door de politiek verwacht dat  burgers, die niet tot de politieke elite behoren,  leven in een ondergeschikte verhouding met de overheid. Deze verwachting is gebaseerd op miskenning van het beginsel van de digitale rechtsstaat dat burgers, georganiseerd in doel-en belangengroepen medeverantwoordelijkheid dragen voor overheidsbestuur en een daarmede corresponderende  publieke verantwoordingsplicht hebben.
Er zijn gevallen waarin aan burgers medeverantwoordelijkheid voor overheidsbestuur wordt gegeven zoals aan leden van raden van commissarissen van parastatale lichamen. Maar in deze gevallen is medeverantwoordelijkheid  niet gebaseerd op het rechtstatelijke beginsel van medeverantwoordelijkheid maar zij is een uitvloeisel van  partijpolitieke patronage waarvan blijkt uit de partijpolitieke motivering van benoemingen en een partij politieke verantwoordingsplicht. 

Er voltrekt zich in de wereld een paradigma verschuiving van ordeningsmechanismen van ‘staat plus markt’ naar ‘markt plus democratie’. Medeverantwoordelijkheid van burgers voor overheidsbestuur is een wezenlijk element daarvan. Het gaat bij deze paradigmaverschuiving immers niet alleen om het terugtreden van de staat ten gunste van de markt,  maar ook om de aanvulling van de politieke democratie met sociale democratie. Politieke democratie is gebaseerd op  vertegenwoordiging en sociale democratie heeft directe participatie als uitgangspunt. Voor de rechtsstaat betekent directe participatie een versterking van de legitimerende wisselwerking tussen ‘de rechtsstaat van bovenuit’ en ‘de rechtsstaat vanonder uit’. Maar een werkelijk legitimerend draagvlak van de samenleving voor de rechtstaat onstaat alleen bij verinnerlijking door de  burgers van rechtstatelijke normen en waarden.

Deze verinnerlijking van rechtstatelijke normen en waarden wordt bereikt door burgers medeverantwoordelijkheid te geven voor overheidsbestuur en daaromtrent publieke verantwoording van ze te verlangen. De structuren waarbinnen dit geschiedt zijn netwerken en samenwerkingsverbanden binnen bestuursgebieden waarvoor de politiek de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt, maar de operationele verantwoordelijkheid deelt met belangen- en doelgroepen in de samenleving. We noemen deze gebieden ‘de gedeelde publieke ruimte’.[8]

Voor deze ‘horizontalisering’ van de verhouding tussen overheid en burgers moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. De structuren waarbinnen burgers medeverantwoordelijkheid dragen en daarvoor verantwoording afleggen zijn democratisch en participatorisch en dus niet hiërarchisch. Er wordt binnen die structuren gewerkt  op basis van algemene beleidsrichtlijnen die de politiek op grond van haar eindverantwoordelijkheid heeft vastgesteld en niet ter uitvoering van specifieke instructies.  De toepasselijke besluitvormingsprocessen beogen behartiging van deelbelangen maar deze gaan met in achtneming van beginselen van behoorlijk bestuur op in besluiten die strekken tot behartiging van het algemeen belang.

Een voorbeeld van een dergelijk netwerk is binnen het terrein van arbeidsvoorwaarden en werkgelegenheid ‘een geïnstitutionaliseerde sociale dialoog’ tussen overheidsbestuur,  private sector en vakbeweging die, met het oog op sociale rust en rechtvaardigheid en economische stabiliteit en groei, invulling geeft aan het algemeen sociaal economisch beleid.
Een ander voorbeeld is binnen het terrein van de gezondheidszorg ‘een raad voor de gezondheidszorg’ waarin vertegenwoordigers van dienstenverleners, patiënten en verzekeraars met vertegenwoordigers van het overheidsbestuur zitting hebben en als taak hebben een effectieve en efficiënte organisatie van  gezondheidszorg te bewerkstelligen en op het functioneren daarvan toe te zien.

Van wezenlijk belang voor de toegevoegde waarde van dergelijke netwerken en samenwerkingsverbanden is dat burgers ‘empowered’ en mondig zijn zodat zij inderdaad zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen voor hun beslissingen en daarover publiekelijk aanspreekbaar zijn.Hun verantwoordelijkheid en verantwoording zijn niet door de wijze van hun benoeming of anderszins ‘bij voorbaat’ door ‘politieke discipline’ ingekaderd

onze politieke bestuurscultuur

Er heeft zich in de loop der jaren  in ons land een politieke bestuurscultuur ontwikkeld die  helaas de besproken knelpunten in het functioneren van onze rechtstaat in de hand werkt of in stand houdt.

De karakteristieken van deze bestuurscultuur zijn een sterk gecentraliseerde  hiërarchische machtsstructuur,  een praktijk van accommodatie binnen de regerende politieke elite, politieke loyaliteit als norm, bestuurlijke besluitvormingsprocessen met een laag democratisch gehalte en een passieve burgerlijke samenleving die niet in staat is een tegenwicht te vormen van partijpolitieke uitwassen.
Deze cultuur wordt vanwege zijn twee wezenskenmerken, het ‘topdown’ karakter van het bestuurlijk regiem en de lage graad van ‘countervailing power’ vanuit de samenleving,   in de literatuur getypeerd als  ‘uncontested oligarchy’[9]. Van dit bestuursmodel zijn verschillende varianten denkbaar.

De variant die wij hebben kenmerkt zich behalve door haar ‘topdown’ karakter en door een relatief passieve burgerlijke samenleving vooral door de centrale plaats van politieke loyaliteit. De ambtenarij fungeert als een belangrijke politieke rekruteringsbasis en democratische aspecten van besluitvormingsprocessen zijn aan de ‘input’ kant                ‘politically disciplined’ en aan de ‘output’ kant hangt een zweem van ‘politieke buitverdeling’.

Daarnaast is er het kenmerk van coalitie en onderlinge accommodatie van politieke partijen, geboden door de noodzaak om binnen onze sterk plurale samenleving te besturen op basis van consensus en compromis en niet op basis van competitie en conflict.  Dit is een loffelijk streven maar als coalitievorming ontaardt in ‘een politiek machtsverdelingkartel’ wordt de democratische rechtsstaat in zijn wortel aangetast.

 Achterstallig onderhoud van ons rechtssysteem, politieke beïnvloeding van de naleving van rechtsnormen en het toezicht daarop, en rechtspleging  zonder effectieve rechtsbescherming, komen de rechtsstaat niet ten goede maar passen wel bij deze bestuurscultuur waarin vooral de norm van politieke loyaliteit verlammend werk op  scheiding van machten en op de effectiviteit van ‘checks and balances’ binnen de overheid, beide basisvoorwaarden van een democratische  rechtsstaat. 

Omdat politieke loyaliteit de norm is, zijn verlies aan ambtelijke neutraliteit en bestuurlijke kwaliteit in deze bestuurscultuur onvermijdelijk. De ambtenarij is opgehouden een tegenwicht te zijn van politieke excessen (‘corruption of political purpose’) en de overheid mist het organiserend vermogen om de doeleinden van de sociale rechtsstaat effectief en efficiënt te verwezenlijken.

Onze bestuurscultuur beschouwt burgers nog  als ‘onderdanen van de overheid’. Daarom wordt in zijn algemeenheid aan burgers de mogelijkheid ontzegd om medeverantwoordelijkheid te dragen voor overheidsbestuur. Medeverantwoordelijkheid die afhankelijk is van partijpolitieke loyaliteit biedt  onvoldoende ruimte aan ‘mondige burgers’ om in een gehorzontaliseerde relatie ten opzichte van het overheid mede-producenten te zijn van overheidsbestuur.

een nieuwe impuls

Er zou, om aan onze rechtsstaat een nieuwe impuls te geven een politieke cultuuromslag tot stand moeten worden gebracht die een andere verhouding tussen politiek en overheid  en tussen overheid en burger bewerkstelligt.  De verstrengeling van de overheid door de politiek zou plaats moeten maken voor een verhouding waarin, gebaseerd op een scheiding van beleid en uitvoering, niet alleen het primaat van de politiek maar ook  ambtelijke neutraliteit wordt gerespecteerd. 
Ook zou de overheid In zijn relatie tot burgers moeten aanvaarden dat de zorg voor het publieke belang niet meer uitsluitend bij haar rust en dat de publieke zaak ermede gediend is dat maatschappelijke doel- en belangengroepen verantwoordelijkheid voor bepaalde publieke zorgtaken en publieke diensten met de overheid delen.

Een dergelijke cultuuromslag is op korte termijn geen realistische optie. Cultuur is: gedrag, mentaliteit, omgangsvormen, onderlinge verhoudingen en de balans van rechten en plichten. Cultuur veranderen is daarom een zeer veel omvattend proces. Cultuur is bovendien behoudend. De betreffende referentiekaders en  gedragsnormen zijn geïnstitutionaliseerd en als elke institutie zal ook onze politieke bestuurscultuur zichzelf zo goed en zo lang als mogelijk trachten in stand te houden.

Toch denk ik dat een proces op gang zou moeten worden gebracht dat op den duur kan leiden tot een bestuurscultuur die beter dan de huidige aansluit bij de rechtsstaatgedachte en de beginselen daarvan.
Ik heb daarvoor twee suggesties. De eerste suggestie betreft waarborgen voor  de neutraliteit van ambtenaren. In een gedragscode voor ambtenaren zouden de rechten en plichten van ambtenaren  die verband houden met  hun neutraliteit kunnen worden vastgelegd en door een verplichte sollicitatie procedure  zou kunnen worden bereikt dat beslissingen omtrent benoeming en bevordering van hogere ambtenaren worden gebaseerd op rationele en relevante zakelijke gronden.   

Mijn tweede suggestie is het vervolg op een aanbeveling die ik enkele maanden geleden  deed in mijn  voordracht voor de Vereniging van Economisten in Suriname. Ik heb toen gepleit voor het integraal in kaart brengen van de gedeelde publieke ruimte en voor het ontwikkelen van een samenhangend systeem van ordening  van die ruimte als aanzet voor de institutionalisering van een levendige burgersamenleving.  Maar dat is niet voldoende voor een nieuwe impuls voor onze rechtsstaat.
Een levendige rechtsstaat  veronderstelt ook de verinnerlijking binnen die burgersamenleving van rechtstatelijke normen en waarden. Juristen hebben in dat proces een voortrekkersrol te vervullen. Want is de vorm van politiek bestuur die triomfeert per slot van rekening niet de uitdrukking van rechtsbeginselen en normen van een samenleving die haar tolereert? 

Buiten Sociëteit ‘Het Park’

05-11-03

Een gewijzigde samenvatting  van de toespraak (click here)

mailto:info@fhrinstitute.org
© 2004 F.H.R. Lim A Po Institute for Social Studies