Armoede

  Continue to

'Armoede'
Een kwestie van aandacht en aanpak
Voordracht voor het Comité Humanitaire Assistentie

H.R.Lim A Po

1. Uitdaging

1. ‘Armoede, terwijl er genoeg is voor iedereen’ is voor de wereld van vandaag zo niet de grootste dan toch zeker wel een van de grootste uitdagingen. (World Development Report 2000/2001: ‘Attacking Poverty’). Er is in de laatste decennia, in vergelijking met daarvoor, veel voortgang gemaakt met bestrijding van armoede maar de uitdaging is daar niet minder op geworden. Integendeel. Bijna de helft van de wereld leeft nog in erbarmelijke omstandigheden en in de komende 25 jaren zal de wereldbevolking met wel 30% toenemen, en die toename zal voornamelijk zijn in de reeds arme ontwikkelingslanden. Maar het is vooral de universele aanvaarding van verantwoordelijkheid voor armoede en de bestrijding ervan die de uitdaging om armoede met ‘passie en professionalisme’ te lijf te gaan, boven aan de agenda van alle wereldorganisaties en talrijke NGO’s heeft geplaatst.

2. Deze presentatie vanavond gaat over de morele onderbouw van deze uitdaging (‘de aandacht’) en de politieke taakstelling tot bestrijding van armoede in het kader van maatschappelijke ontwikkeling (‘de aanpak’).

Uitgangspunt daarbij is de thans algemeen gangbare opvatting dat armoede niet louter een kwestie is van onvoldoende inkomen en vertering maar een complex vraagstuk, een vraagstuk met vele dimensies. Een laag inkomen en een tekort aan vertering zijn wel de voornaamste oorzaken van armoede maar armoede omvat ook gemis aan onderwijs, gezondheidszorg en andere wezenlijke aspecten van menselijke ontwikkeling. Bovendien sluit ik mij graag aan bij degenen die onder het begrip armoede ook rekenen het door mensen ervaren van machteloosheid, kwetsbaarheid en angst omdat zij in hun maatschappelijk functioneren worden belemmerd of achtergesteld .

Armoede zoals ik het begrip vanavond hanteer heeft het dus duidelijk drie dimensies: onvoldoende inkomen, gemis aan wezenlijke aspecten van menselijke ontwikkeling en het ervaren van de psychische en andere effecten van belemmering en achterstelling in het maatschappelijk functioneren.

3. Een tweede uitgangspunt van mijn uiteenzetting is de stelling dat het bij armoede op internationaal en locaal niveau in moreel en in politiek opzicht in wezen om hetzelfde probleem gaat.Hoewel de discussie omtrent de morele onderbouw van de aanpak van armoede nog niet is uitgekristalliseerd blijkt er niet van een wezenlijk verschil in benadering van het vraagstuk op de twee niveaus. Op beide niveaus gaat het om de ongelijkheid tussen armen en rijken in hun relatie tot vrijheid.

Deze typering van ‘armoede als de ongelijkheid tussen armen en rijken in relatie tot hun vrijheid’ is een van de drie basisconcepten van mijn presentatie vanavond en ik bespreek dit concept later dan ook uitvoerig.

En op beide niveaus kent het probleem ook aspecten waar een algemene strategische en aspecten waar   een specifieke contextuele benadering beter op zijn plaats is.
Ook voor wat de politieke ontwikkelingsprocessen betreft bestaat er op wereld en lokaal niveau veel overeenstemming. Op beide niveaus ligt aan deze processen ten grondslag de empirisch bevestigde premisse dat op groei gericht ontwikkelingsbeleid goed is voor armen omdat het leidt tot stijging van het gemiddeld inkomen zonder significante negatieve effecten op de distributie van het totale inkomen. Maar de negatieve kwalificatie suggereert reeds dat in deze processen het accent tot nu toe te veel is gelegd op de mate van groei en te weinig op de kwaliteit ervan (World Bank Sept. 2000: ‘The Quality of Growth’).

4. Een derde uitgangspunt is dat armoede een zowel moreel als politiek gedreven en geconditioneerd vraagstuk is en dat een juiste ontwikkelingsstrategie imperatieven van beide moet reflecteren. Hoe dit geschiedt is behalve van de inhoud van de betreffende morele oriëntatie en politieke opdracht ook afhankelijk van de onderlinge relatie tussen beide. Vandaar dat ik over die relatie in zijn algemeenheid wat zal zeggen voordat ik achtereenvolgens spreek over:
·         de morele oriëntatie ten aanzien van armoede zoals die er uit ziet bij de beschouwing van zorg als een centrale menselijke activiteit (Tronto),
·         de politieke taakstelling in het licht van hedendaagse opvattingen over de typering van armoede en ontwikkeling als door vrijheden beheerste vraagstukken (Sen) en
·         de ontwikkelingsstrategie die bij deze morele oriëntatie en deze politieke taakstelling past (de ‘Washington consensus’ en het ‘Comprehensive Development Framework’).

Ik zei het eerder, aan de voordracht liggen drie basisconcepten ten grondslag, Het eerste concept wordt behandeld in het hoofdstuk over morele oriëntatie en betreft de notie van zorg. Zorg heeft een ruimere en diepere betekenis dan ‘verzorging’ .Het is in de context van het armoedevraagstuk een belangrijke morele drijfveer en een algemene menselijke prakrijk..
De twee andere basisconcepten komen aan de orde in het hoofdstuk over de politieke taakstelling en houden in dat armoede moet worden getypeerd als de ongelijkheid van armen en rijken in relatie tot vrijheid en dat vrijheid doel en middel van ontwikkeling is.
Deze drie basisconcepten in samenhang tonen de behoefte aan van een ontwikkelingsstrategie die niet is opgesplitst in delen maar alomvattend, holistisch. Een ontwerp van een dergelijke strategie is het Comprehensive Development Framework van de Wereldbank en dit raamwerk is dan ook het referentiekader voor hetgeen in het laatste hoofdstuk over ontwikkelingsstrategie wordt gezegd. De presentatie wordt afgesloten met de aanhaling van de drie specifieke aan armoede gerelateerde doelstellingen in het onlangs verschenen rapport van de Wereldbank getiteld ‘Attacking Poverty’.

2. Moraal en politiek

5. Wat zijn moraal en politiek? Moraal gaat over hoe wij moeten leven, het refereert aan overwegingen omtrent wat men belangrijk vindt om te doen en de wijze waarop men dat doet; aan hoe men zich in relatie tot anderen gedraagt en aan de bereidheid om kritisch te zijn ten aanzien van eigen oordelen over wat goed en wat slecht is. De sleutelwoorden van moraal zijn ‘altruïsme’ en ‘compassie’ in de zin van door innerlijke motivatie gedreven mede-leven met anderen.
Politiek daarentegen betreft de organisatie van de samenleving, het gaat over de verdeling van middelen van bestaan, handhaving van de publieke orde en de beslechting van geschillen die naar aanleiding daarvan ontstaan. Politiek speelt op ‘eigen belang’ en ‘macht’ als dominante menselijke drijfveren.

6. De traditionele opvatting over de relatie tussen moraal en politiek is dat zij scherp moeten worden gescheiden omdat zij verschillende gebieden zouden bestrijken (individu en samenleving) en omdat hun uitgangspunten (‘compassie’ en ‘eigen belang’) onverzoenlijk zouden zijn. Deze verouderde opvatting is gebaseerd op een beperkt concept van morele filosofie. Morele filosofie zou zich uitsluitend (moeten) bezighouden met (theoretische) oordelen over goed en kwaad in een veronderstelde ideale samenleving. In de moderne opvatting omvat morele filosofie ook toegepaste filosofie. Deze legt zich (als wetenschap) toe op de normatieve invulling van de oplossing van maatschappelijke problemen van alle dag.

7. In deze moderne opvatting zijn moraal en politiek sterk met elkaar verweven. Een scheiding tussen beide is kunstmatig. Ter ondersteuning van dit standpunt wordt aangevoerd dat de uiteindelijke doelstelling van moraal en politiek dezelfde is (een ‘rechtvaardige’ samenleving) en dat de gebieden die zij bestrijken overlappen. Morele verplichtingen zijn of van zuiver persoonlijke aard of ze hebben (ook) een publiek karakter en in het tweede geval zijn ze evenals politieke verplichtingen afdwingbaar door middel van publieke instituten.
Verder wordt gewezen op de invloed die moraal en politiek op elkaar hebben. Moraal tekent de achtergrond en bepaalt de grenzen van politiek. Wat mensen wel en niet tegenover elkaar mogen beperkt ook wat zij middels het apparaat van de staat mogen. (Nozick). Met andere woorden, politieke macht veronderstelt een morele basis en morele standpunten beïnvloeden wat macht in de politiek vermag. Maar omgekeerd heeft de politiek ook invloed op de moraal omdat de politiek en politieke instituten het moreel raamwerk ondersteunen dat ruimte en zin geeft aan persoonlijke morele opvattingen en daarom moeten deze persoonlijke opvattingen rekening houden met de fundamentele waarden die van toepassing zijn op de politiek en haar instituten (Rawls).

Moderne opvattingen wijzen tenslotte ook op een convergentie van de inhoudelijke drijfveren van moraal en politiek. Steeds meer wordt aanvaard dat ‘eigen belang’ en ‘compassie’ in beide normatieve systemen, dus in moraal en politiek, (zelfstandige) drijfveren van menselijke activiteit zijn. (Tronto) Zowel compassie als eigenbelang hebben dus altijd tenminste enige invloed op zowel de morele als de politieke benadering van maatschappelijke vraagstukken.

8. Bij deze vernieuwde opvatting over de aard van de morele filosofie past een conceptie van integratie in plaats van scheiding van morele waarden en politieke doelen. In deze conceptie zijn moraal en politiek in een voortdurende discussie. De actuele inhoud van deze discussie is een leidraad voor de oplossing van specifieke maatschappelijke problemen. De oplossing zal dan de congruentie van, en bij conflict, de voorrang tussen morele waarden en politieke doelen reflecteren.

9. Deze wijziging in de verhouding tussen moraal en politiek heeft zich duidelijk gemanifesteerd bij de aanpak van ontwikkelingsvraagstukken zoals armoede. Ontwikkelingsstrategen waren veelal niet opgeleid om te denken in termen van morele vraagstukken over sociale rechtvaardigheid. Zij verweten (vaak terecht) degenen die er wel over nadachten miskenning van economische realiteiten en verspilling van tijd aan uitvoerige abstracte morele rechtvaardigingen die weinig of geen verband hielden met de harde feiten van een (sterk gelaagde en) door macht beheerste politieke economie. De morele filosofie heeft deze uitdaging opgepakt en toegepaste filosofie is een poging van morele en politieke filosofen om een brug te slaan tussen filosofisch denken en realiteiten van sociale crises. De doorbraak is met name gekomen in de discussie over armoede in het begin van de zeventiger jaren. (Singer). Het resultaat is ten aanzien van het armoedevraagstuk ‘een rechtvaardige en zorgzame samenleving’ als gemeenschappelijke (meervoudige) doelstelling van moraal en politiek.

De morele onderbouw van deze verruiming van de gemeenschappelijke doelstelling van moraal en politiek van ‘een rechtvaardige samenleving’ tot ‘een rechtvaardige en zorgzame samenleving’ is het onderwerp van het volgende onderdeel van mijn presentatie. Zoals ik reeds zei staat daarin centraal de idee van zorg als een normatief begrip en een algemene menselijke praktijk.

3. Morele oriëntatie

10. Maar eerst even terug naar de toegepaste filosofie want die heeft de gebreken blootgelegd van een benadering van het armoedevraagstuk vanuit de opvatting dat morele normen gebaseerd zijn op het concept van regels, van rechten en plichten zoals het recht die kent. Een dergelijke morele filosofie wordt gekenmerkt door algemeenheid en abstractie en miskent daarom het belang van de specifieke maatschappelijke context . Bovendien miskent zij de noodzaak van innerlijke motivatie om te bepalen wat in die context vanuit een moreel oogpunt vereist is en om daarnaar te handelen.
Dit geldt voor de versie van de rechtenethiek waarin rechten centraal staan en die direct te herleiden is tot een liberale maatschappijvisie waarin vrijheid als morele waarde wordt verheerlijkt en rechten bestaan om het individu te beschermen tegen bemoeienis van anderen en van de Staat. Maar het geldt evenzeer voor de versie waarin plichten centraal staan (Kant) want ook al ligt daarin de nadruk op plichten in plaats van rechten, ook in deze versie gaat het om universele normen. En omdat deze normen zuiver verstandelijk bepaald zijn schieten zij tekort als bron van innerlijke motivatie voor degenen die bij de naleving daarvan geen verstandelijk gedreven belang hebben.

11. Vandaar dat met name ten aanzien van het armoedevraagstuk een alternatieve morele oriëntatie noodzakelijk is.
Het moet een oriëntatie zijn die armoede ook in morele zin niet aanmerkt als alleen maar een abstract probleem dat aan de hand van een overtuigend theoretisch argument kan worden opgelost, de vraag dus of er al dan niet een plicht is om te proberen armoede te bestrijden. De rol van morele filosofie eindigt niet bij de beantwoording van die vraag.
Geïnspireerd door de baanbrekende discussie in de zestiger jaren tussen de psychologen Kohlberg en Gilligan over een verschil in morele oriëntatie tussen mannen en vrouwen wordt voor het armoedevraagstuk een accentverlegging voorgesteld van een abstracte, op het concept van recht en regels gebaseerde (masculiene) benadering naar een benadering die is gebaseerd op de (feminiene) notie van zorg als morele drijfveer in de relatie tussen rijken en armen (Robinson).

12. Deze heroriëntatie stoelt op twee fundamentele algemene ontwikkelingen in de morele filosofie. De eerste is de afwijzing van de opvatting dat mensen autonome, rationele individuen zijn die onafhankelijk van elkaar een eigen levensdoel kiezen. De ‘relationele ik’ wordt gepostuleerd als kritische reactie op het liberale atomistische zelfconcept van de moderne mens. Volgens deze nieuwe visie is de identiteit van een persoon onlosmakelijk verknoopt met zijn dialoge relaties met andere personen (en de erkenning   die hij van hen krijgt) alsook met een morele horizon die de achtergrond vormt van zijn zelfevaluatie (Taylor). Deze horizon is een collectief waardesysteem van een samenleving dat bestaat uit de gezaghebbende principes, regels, waarden en normen die de heersende conceptie van het goede leven binnen die samenleving uitdrukken. De realisatie van iemands zelfconcept is daarom niet gebaseerd op de geïsoleerde bevrediging van zijn individuele verlangens maar op zijn authentieke, dat wil zeggen door hemzelf vorm gegeven, participatie aan de sociale en politieke context waarin hij is gesitueerd. Met andere woorden, het individuele leven veronderstelt altijd het collectieve leven in de particuliere politieke context van een bepaalde samenleving.

13. De heroriëntatie op een zorgethiek in plaats van een rechtethiek is ook ingegeven door een veralgemening van ‘de notie van zorg’ en de erkenning van haar centrale feitelijke en normatieve rol in de samenleving. Zorg is niet een extra (in de zin van een uiting van liefdadigheid of barmhartigheid) of iets dat marginaal is (beperkt tot de privé sfeer) of iets specifiek vrouwelijks, maar een wezenlijk element van het zelfbegrip van elke mens en van zijn begrip van relaties met anderen. Het is een morele houding maar ook een alledaagse en voortdurende menselijke activiteit die in tal van verschijningsvormen tot uitdrukking komt. Zorg is ‘een typische menselijke activiteit die alles omvat wat wij doen om ‘onze wereld’ zo in stand te houden, te continueren en te herstellen dat wij daarin zo goed mogelijk kunnen leven’ (Tronto). Zorg is een essentieel proces, een algemene praktijk (een ‘pervasive activity”) van het menselijk bestaan en zorg moet als zodanig zowel in moraal als politiek worden betrokken.

14. Wanneer ik tegen de achtergrond van wat ik eerder gezegd heb, deze twee ontwikkelingen relateer aan het armoedevraagstuk dan blijkt dat ik het voorgaande in de volgende vier punten kan samenvatten:
1)      Het aan de rechtenethiek ten grondslag liggende zelf van het individualistisch atomisme verstaat zich slecht met het wezen van armoede. De daarin besloten beginselen van gelijkheid en wederkerigheid staan op gespannen voet met de inherente ongelijkheid van rijken en armen in termen van vrijheid. Veel beter sluit daarbij aan het mensbeeld van het sociaal holisme. Daarin zijn mensen, zoals de ethiek van zorg veronderstelt, onderling betrokken en afhankelijk van elkaar.
2)      Een uitsluitend op een rechtenethiek gebaseerde aanpak van armoede is gedoemd te falen. Een dergelijke morele oriëntatie mist de voor de aanpak noodzakelijke motiverende en mobiliserende kracht ten opzichte van machtigen en geprivilegieerden in de samenleving omdat deze geen rationeel belang hebben om zich te onderwerpen aan normen die (ook) voor achtergestelden en gemarginaliseerden in de samenleving aanvaardbaar zijn.
3)      De ontwikkeling gaat in de richting van een volwaardige zorgethiek naast een rechtenethiek. Volwaardig in twee opzichten. In de eerste plaats bestrijkt de zorgethiek evenals de rechtenethiek alle aspecten van het menselijk handelen. Hoewel de mate van hun invloed in elk aandachtsgebied verschilt, zijn de zorgethiek en de rechtenethiek bovendien in essentie gelijkwaardig. Afhankelijk van de particulariteit van het betreffende vraagstuk zullen zij elkanders inhoud meebepalen, of elkanders grenzen aangeven. Met name voor armoede geldt dat de inhoud van de morele oriëntatie primair door de zorgethiek wordt bepaald en dat de rechtenethiek (slechts) het raamwerk aangeeft waarbinnen dit geschiedt.
4)      Morele idealen oogsten alleen dan effect indien ook de politieke context waarin het morele plaatsvindt daarbij past. Aan een zorgethiek zijn daarom (evenals aan een rechtenethiek) politieke voorwaarden verbonden. Een zorgethiek kan alleen in zoverre maatschappelijk wortel schieten en tot bloei komen als de politieke context ‘zorg’ ondersteunt (en niet belemmert) en beleid en maatschappelijke instituten in haar ontwikkelingsstrategie daarop afstemt.

Ik ga nu over op de bespreking van die context, de politieke taakstelling en zoals ik eerder aankondigde zijn de twee basisconcepten voor de definiëring daarvan de typering van armoede als de ongelijkheid tussen armen en rijken in hun relatie tot vrijheid en de typering van vrijheid als doel en middel van ontwikkeling. Beide concepten zijn ontwikkeld door de gezaghebbende armoede econoom Arrmatya Sen die daarvoor vorig jaar de Nobelprijs kreeg.

4. Politieke taakstelling

15. Invulling van de politieke opdracht tot armoedebestrijding is los van de morele oriëntatie afhankelijk van de politieke invalshoek. Sommige politieke stromingen zien armen als in hun bestaan volledig afhankelijk van sociale overheidsmaatregelen. Andere nemen het standpunt in dat de markt uiteindelijk voor een ieder zal zorgen en dat de verantwoordelijkheid van de overheid eindigt met de bescherming van eigendomsrechten en van de vrijheid om eigenbelang na te streven. De derde, en ik mag wel zeggen de heersende opvatting, is dat sociale en economische mogelijkheden voor de mens vormen van vrijheid zijn, vrijheden dus en dat de samenleving er voor verantwoordelijk is om die mogelijkheden, die vrijheden voor armen te scheppen.
Deze opvatting verwerpt de in de eerste opvatting veronderstelde ‘one-to-one correspondence’ van een overheidsplicht en een burgerrecht op aanpak van armoede. Deze verplichting van de overheid is onvolledig in die zin dat zij ook rust op andere sectoren van de samenleving. Dit is in lijn met ‘the pervasive nature’ van zorg zoals die hiervoor in de zorgethiek is gekarakteriseerd.
Zij verschilt van de tweede opvatting niet in de afwijzing van de prioriteit van vrijheid maar in het hanteren van een ruimer (en rijker) vrijheidsbegrip.

16. Deze ‘derde’ opvatting typeert armoede (met het oog op sociale rechtvaardigheid) als het gebrek aan mogelijkheden die iemand heeft, zijn gebrek aan fundamentele vrijheden om het soort leven te leiden dat hij met reden waardevol acht (Sen). Onder vrijheid moet meer worden verstaan dan politieke vrijheid. Het moet worden begrepen in de ruime betekenis van mogelijkheden en kansen van de burger om te leven op een bepaalde manier en om een zeker niveau van persoonlijke welstand en persoonlijke vermogens te bereiken.
Bestrijding van armoede gaat om verruiming van deze vrijheden. Dat betekent dat economische groei of toename van inkomen per hoofd van de bevolking op zich, met het oog op armoedebestrijding, een te beperkte ontwikkelingsdoelstelling is. Zo niet belangrijker, dan toch minstens even belangrijk is als doelstelling de verruiming van de vrijheden van armen zoals politieke vrijheden, burgerrechten, sociale en economische kansen en het uit de weg ruimen van de bronnen van hun fundamentele onvrijheden zoals honger, analfabetisme, onbehandelde ziekte, bestaansonzekerheid en andere vormen van slopend gebrek.

17. In dit licht beschouwd is vrijheid (voor de armoede econoom) niet alleen het belangrijkste doel maar ook het belangrijkste middel voor ontwikkeling en armoedebestrijding. Deze dubbele functie heeft alles te maken met het inzicht omtrent de rollen en verbanden van vrijheden.

Dit is de kern van Sen’s theorie en ik hoop aan de hand van de nu volgende uiteenzetting hierover , over de rollen en verbanden van vrijheden dus, de relatie die Sen zo nadrukkelijk legt tussen vrijheden en ontwikkeling en tussen vrijheden en armoede duidelijk te maken. Nadat ik dat gedaan heb kan ik dan gevoeglijk in het daarop volgende hoofdstuk de eisen bespreken die zulk een, op vrijheid gebaseerde opvatting over ontwikkeling en bestrijding van armoede stelt aan de inrichting van maatschappelijke instituten en aan beleidskeuzes.

Vrijheid is doel vanwege haar intrinsieke waarde. Als zodanig heeft zij een constitutieve rol. Deze constitutieve rol van vrijheid heeft betrekking op het belang van fundamentele vrijheden in de verrijking van menselijk leven. Deze fundamentele vrijheden zijn de elementaire vermogens die armen ontberen omdat zij niet in staat zijn om verhongering, ondervoeding, en ziekte te voorkomen. Maar het zijn ook vrijheden van de mens in de zin van de individuele behoefte om betrokken te zijn bij beslissingen betreffende zijn leven, want die vrijheden zijn voor de mens de basis voor zijn welzijn en dat is het uiteindelijk doel van het sociaal en economisch leven. Tenslotte ontberen armen ook andere vermogens die voor menswaardig functioneren in de samenleving essentieel zijn en daarom intrinsieke waarde hebben zoals die welke men verwerft door te kunnen lezen en schrijven, door aan het politieke proces te kunnen deelnemen en vrijelijk zijn mening te kunnen uiten.
Karakteristiek voor de vrijheden met een constitutieve rol is dat zij vanwege hun intrinsieke waarde inherent zijn aan ‘mens’ en ‘burger’. Daarom hoeft hun relevantie voor ontwikkeling met het oog op hun bijdrage daaraan (hun instrumentele rol naast hun constitutieve rol) niet voordurend te worden aangetoond.

18. Vrijheid is vanwege haar instrumentele rol ook het belangrijkste middel van ontwikkeling. Dankzij vrijheid wordt economische ontwikkeling op gang gebracht en in stand gehouden; het is het meest efficiënte middel om algemene welvaart tot stand te brengen.
Met het oog op de instrumentele rol van vrijheden worden vijf soorten onderscheiden. Het zijn :
1)      economische aanspraken : de mogelijkheid om economische bronnen aan te wenden voor consumptie, productie of ruil
2)      politieke rechten met inbegrip van burgerrechten: de mogelijkheid mede te bepalen door wie en hoe de samenleving wordt bestuurd
3)      sociale voorzieningen: de mogelijkheid om onderwijs, gezondheidszorg etc te genieten
4)      garanties voor openheid: de mogelijkheid om in sociale interactie openheid en duidelijkheid te verlangen
5)      beschermende zekerheid: de mogelijkheid om door een sociaal vangnet opgevangen te kunnen worden in tijden van nood

Aan de instrumentele rol van elk van deze vrijheden zitten twee functies vast. Een is de bijdrage aan het ontwikkelingsproces. Maar behalve deze contribuerende functie heeft elk ook een voorwaarde scheppende functie. Elk van hen is vanwege de aard van het armoedevraagstuk (de ongelijkheid tussen rijken en armen in relatie tot vrijheid) een voorwaarde voor een ontwikkeling die de aanpak van armoede als een centrale uitdaging aanmerkt.

19. Vandaar dat de armoede econoom (Sen) met verve bestrijdt dat arme mensen geen behoefte zouden hebben aan vrijheid en dat de tijdelijke inperking van politieke rechten juist goed is voor de economische ontwikkeling. Hij wijst op de bevrijdende rol van democratie en markt als wezenlijke factoren van een op de bestrijding van armoede afgestemd ontwikkelingsbeleid. Hij ziet ze als wezenlijke voorwaarden niet zozeer vanwege hun ( overigens steeds minder omstreden) invloed op het tempo van economische groei maar vooral vanwege de kwalitatief betere uitkomst van een groeiproces waarin de stem van achtergestelden is verdisconteerd. Deze mensen hebben het open discours van democratie en markt nodig om hun behoeften vast te stellen en om op te komen voor een beleid dat in hun belang is.

20. Behalve de constitutieve en de instrumentele rol hebben vrijheden ook wat ik zou willen noemen een constructieve rol als gevolg van hun onderlinge, elkaar aanvullende, in stand houdende en versterkende verbanden. De ene vrijheid vergemakkelijkt, stimuleert en ondersteunt andere vrijheden. Behalve dat (instrumentele) vrijheden zoals economische mogelijkheden, politieke vrijheden en sociale voorzieningen elk op zichzelf invloed hebben op het ontwikkelingsproces ondersteunen en versterken zij elkaar over en weer in ieders en hun gezamenlijk effect op het verloop van het ontwikkelingsproces. Zo staat bij voorbeeld het kunnen deelnemen aan openbare besluitvorming onder invloed van economische mogelijkheden en voorwaarden zoals gezondheid en basisvorming. En anderzijds wordt de vormgeving aan deze economische mogelijkheden en maatschappelijke voorwaarden beïnvloed door de deelname aan de openbare besluitvorming. Juist door dergelijke wederkerige verbindingen kan de duurzame vrijheid van handelen zich ontpoppen als een voorname drijfveer van ontwikkeling.

21. Het onderkennen en uitbaten van deze potentieel ‘heilzame ‘onderlinge verbanden van vrijheden staat in navolging van Sen centraal in het huidige mondiale denken over en ontwerpen van een ontwikkelingsstrategie die (mede) gericht is op aanpak van armoede. Omdat de instrumentele vrijheden en hun constructieve verbanden niet constitutief zijn, zij hebben geen intrinsieke waarde , maar empirisch en causaal bepaald worden is een doorlopende evaluatie van de relevantie van deze (instrumentele) vrijheden en hun onderlinge (constructieve) verbanden nodig. Indien het vertrekpunt van de aanpak van armoede ligt in de identificatie van vrijheid als het belangrijkste doel en middel van ontwikkeling, als het leidend perspectief van ontwikkeling dan is de kernopdracht van de politiek in termen van ontwikkelingsbeleid het vaststellen van deze empirische en causale verbanden.

22. De politieke opdracht om een ontwikkelingsbeleid te voeren dat gericht is op en ondersteund wordt door een proces van verruiming van elementaire vrijheden (in de zin zoals hierboven uiteengezet) vormt voor wat het armoedevraagstuk betreft tezamen met de morele oriëntatie op zorg het basisvertrekpunt voor maatschappelijk ordering en ontwikkeling. Concreet betekent dit dat de inrichting van maatschappelijke instituten en beleidskeuzes behalve op versterking van zorg als een wezenlijke algemene menselijke praktijk in de samenleving moeten worden afgestemd op verruiming van deze elementaire vrijheden van armen.

De rest van mijn voordracht, het laatste hoofdstuk dus, is dan ook een schets van een ontwikkelingsstrategie waarin, in de normering voor de inrichting van maatschappelijke instituten en voor beleidskeuzes de verruiming van vrijheden als het politieke imperatief en de versterking van zorg als het morele imperatief betrokken zijn.

5. Ontwikkelingsstrategie

23. De belangrijkste conclusie die wij uit het voorgaande kunnen trekken is dat het gehele concept van ontwikkeling moet worden geherdefinieerd om af te komen van enge economische criteria. In de plaats daarvan moet ontwikkeling (met het oog op armoede) worden gezien als een proces tot verruiming van de vrijheden die mensen daadwerkelijk genieten. Behalve dat dit inherent wenselijk is, is het essentieel voor het vaststellen van economische doelstellingen.
De belangrijkste poging die hiertoe is ondernomen is die van de Wereldbank. De Bank heeft een Comprehensive Development Framework (CDF) ontworpen en aan de basis gelegd van haar nieuwe visie over de architectuur en grondslagen van ontwikkeling zoals die is uiteengezet in het onlangs verschenen World Development Report 2000/2001 getiteld “Attacking Poverty”.
Uitgangspunten van deze nieuwe visie zijn ‘The Challenge of Inclusion” en met het oog daarop de noodzaak van ‘a Strategy beyond the Washington consensus’.
‘The Challenge of Inclusion’, door de Wereldbank aangemerkt als de belangrijkste uitdaging van deze tijd, is het streven om ongelijkheden tussen en binnen landen te verkleinen, om meer mensen te brengen in de ‘economic mainstream’ en om een rechtvaardige verdeling van opbrengsten van ontwikkeling, zonder onderscheid naar nationaliteit, ras of geslacht te bewerkstelligen. Om dit te bereiken moet worden gedacht in termen van resultaten (hoe met schaarse middelen de grootste opbrengst uit ontwikkeling kan worden gegenereerd), in termen van duurzaamheid (hoe kan ontwikkeling worden tot stand gebracht op een wijze die het milieu niet schaadt) en in termen van billijkheid (hoe kunnen achtergestelden daadwerkelijk in ontwikkeling worden betrokken)

24. De Washington consensus was een gemeenschappelijke visie van economen van de Verenigde Staten, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank, gepropageerd in antwoord op de economische crisis in Latijns Amerika in de tachtiger jaren. In die tijd functioneerden markten in de Latijns Amerikaanse regio niet goed, voornamelijk als een gevolg van gebrekkig overheidsbeleid. Met strenge importrestricties en weinig nadruk op export waren bedrijven onvoldoende gemotiveerd om hun efficiëntie te verhogen en internationale kwaliteitsnormen aan te houden. Aanvankelijk werden grote begrotingstekorten, ontstaan vanwege subsidies aan de overheidssector opgevangen met (buitenlandse) leningen. Maar als gevolg van de stijging van de rente in de Verenigde Staten droogden de bronnen van goedkope petrodollars op en vele landen moesten hun toevlucht nemen tot leningen met woekerrentes om het gat tussen hoge overheidsuitgaven (verhoogd door de hoge rente) en een ‘shrinking tax base’ te dichten. Het gevolg was extreem hoge en wispelturige inflatie. Het antwoord op de crisis was een aantal macro-economische korte termijn maatregelen, gefocust op het bedwingen van inflatie te weten liberalisatie van handel, deregulering en privatisering. Een belangrijke premisse was dat wanneer de overheid deze maatregelen had doorgevoerd de markt verder zou zorgen voor een efficiënte allocatie van middelen en voor het genereren van krachtige groei. Het IMF heeft dit samenstel van maatregelen verheven tot een algemeen financieel economisch raamwerk voor een ontwikkeling die gericht is op de realisatie van economische doelstellingen.

25. Het CDF is bedoeld als een essentieel en wezenlijk complement van het IMF raamwerk. Het onderscheidt zich van het IMF raamwerk in focus, elementen en randvoorwaarden. Het beoogt een institutioneel kader aan te geven voor een strategie die er niet vanuit gaat dat sociale en humanitaire ontwikkeling vanzelf uit de realisatie van financieel economische doelstellingen voortvloeien maar juist met het oog op armoede tenminste als zelfstandige doelstellingen in het ontwikkelingsbeleid moeten worden geëxpliciteerd. Het CDF bestrijkt dan ook dimensies van ontwikkeling die het IMF raamwerk veronachtzaamt. Het heeft een lange termijn focus, beschouwt de aanpak van armoede als een kernprobleem en vereist rekenschap van menselijke ontwikkeling, sociale vooruitgang en behoud van het milieu.

26. Het CDF bestaat uit vijf elementen als institutionele vereisten voor een nieuwe ontwikkelingsaanpak. Deze zijn:
1)      essentiële vereisten van behoorlijk bestuur (“good governance’) zoals openheid, inspraak, vrije informatie, een verplichting om corruptie te bestrijden en een bekwaam en goed betaald ambtenarenkorps;
2)      fundamentele vereisten voor wetgeving en instituten voor een goed werkende markteconomie zoals een rechtssysteem en een belastingsysteem die waken tegen willekeur, eigendomsrechten beschermen, verzekeren dat nakoming van contracten kan worden afgedwongen, dat er effectieve competitie is en dat geschillen langs juridische weg kunnen worden beslist en een modern doorzichtig en goed gecontroleerd financieel systeem waarvan internationale normen op het stuk van verslaggeving en controle deel uitmaken;
3)      vereisten van een beleid dat ‘inclusion” bevordert zoals onderwijs voor een ieder, gezondheidszorg, sociale bescherming voor werklozen, ouderen en gehandicapten, kinderzorg en moederzorg;
4)      vereisten van adequate openbare diensten en infrastructurele voorzieningen zoals waterleiding, elektriciteitsvoorziening, communicatie en openbaar vervoer en tenslotte
5)      doelstellingen ter verzekering van de duurzaamheid van het milieu.

27. Het succes van een aanpak gebaseerd op de CDF strategie is mijns inziens van tenminste een drietal randvoorwaarden afhankelijk.
De eerste voorwaarde is de ondersteuning door een doelmatig macro- economisch plan voor economische stabiliteit aan de hand van de richtlijnen van het IMF raamwerk.
De tweede is een solide maatschappelijke basis gevormd door een ‘partnership’ van overheid, private sector en ‘civil society’. Vandaar dat bij een aanpak gebaseerd op de hiervoor uiteengezette strategie na economische stabiliteit, het versterken van het bestuurlijke kunnen van de overheid (en de aanpassing van systemen, wettelijke regelingen en instituten die dit draagvlak kunnen schragen en de implementatie van de strategie mogelijk maken) een hoogste prioriteit is.
Tenslotte zal zo een ontwikkelingsstrategie gepaard moeten gaan met een krachtig mensenrechtenbeleid. Een ontwikkelingsstrategie die integraal ziet op de verruiming van elementaire menselijke vermogens (de dingen die iemand kan doen en zijn bij het leiden van zijn leven) en een krachtig mensenrechtenbeleid liggen in termen van motivatie en aandacht dicht genoeg bij elkaar om verenigbaar en overeenstemmend te zijn maar ze liggen ook ver genoeg van elkaar in aanpak en ontwerp om elkaar zinvol en vruchtbaar aan te vullen. Het Human Development Report 2000 van de Verenigde Naties (‘Human Rights and Human Development’) onderbouwt deze stelling vanuit het perspectief van mensenrechten maar hetzelfde geldt voor een benadering vanuit het perspectief van ontwikkeling. Een ontwikkelingsbeleid waarin menselijke vrijheden centraal staan en een krachtig mensenrechtenbeleid gaan hand in hand.

28. Wat is de relatie tussen de politieke opdracht zoals wij die hierboven hebben uiteengezet en het politieke vertrekpunt van het CDF?
Er is een duidelijk inhoudelijk wederkerig verband tussen het CDF en de ‘interlinked freedoms’ van Sen. De analyse van het CDF begint met het aangeven van een institutioneel kader en beschouwt van daaruit de effecten van het ontwikkelingsproces op de vrijheden van de mensen terwijl de benadering van ‘Ontwikkeling als Vrijheid’ het individu als beginpunt neemt en van daaruit de noodzakelijke hervorming van instituten beredeneert. De perspectieven bij het ontwerpen van de ontwikkelingsstrategie (het individu en de instituten) zijn dus verschillend .Maar beide benaderingen verwerpen de gecompartimentaliseerde kijk op het ontwikkelingsproces die het ontwikkelingsdenken tot nu toe heeft beheerst. . Beide benaderingen gaan uit van een ruim vrijheidsbegrip, van het multi-dimensionale karakter van vrijheid, van de onderlinge verbanden van deze dimensies en van het uitbaten van de dynamiek daarvan als de ‘sleutel’ tot ontwikkeling.. (‘Development: A Coin with Two Sides’).

29. Deze benadering laat zich als grondslag voor de aanpak van armoede vertalen in een aantal conclusies waarvan de volgende drie mijns inziens de belangrijkste zijn:
1)      Omdat de dimensies van armoede (onvoldoende inkomen en vertering, achtergestelde menselijke ontwikkeling en ongunstige institutionele voorzieningen), alle drie facetten zijn van de ongelijkheid van armen en rijken in hun relatie tot vrijheid zijn zij niet alleen afzonderlijk maar ook (vooral) in onderlinge samenhang en wisselwerking van belang bij het beschouwen van de oorzaken van armoede.
2)      Een holistische visie op ontwikkeling merkt de eenzijdigheid van de traditionele strategie (ontwikkeling is een kwestie van economische groei en sociale en humanitaire vooruitgang zijn daarvan een uitvloeisel) aan als fundamentele oorzaak voor de toenemende kloof tussen arm en rijk en staat dan ook een alternatieve strategie voor waarin sociale en humanitaire ontwikkeling als zelfstandig complement van economische ontwikkeling wordt aangemerkt.
3)      Behalve doelstellingen voor economische groei en humanitaire en sociale vooruitgang zal een ontwikkelingsstrategie die in politiek en moreel opzicht de stand van de discussie over een verantwoorde aanpak van het armoedevraagstuk reflecteert, als doelstelling ook aanmerken de afstemming van maatschappelijke instituten en beleidskeuzes op verruiming van de elementaire vrijheden van armen en de versterking van zorg als algemene intermenselijke activiteit. Twee imperatieven die harmoniëren omdat zij beide, de ene vanuit een politieke en de andere vanuit een morele optiek, uitdrukking zijn van hetzelfde fundamenteel idee, te weten, eerbied voor ‘de kwetsbare mens’ (in contrast met ‘ de verstandelijke mens’) als wezenlijk element van ons mensbeeld.

30. De Wereldbank heeft in ‘Attacking Poverty’ deze conclusies verdisconteerd in drie specifieke op de bestrijding van armoede afgestemde ontwikkelingsdoelstellingen onder de noemers: Opportunity (maatregelen voor snelle, duurzame groei afgestemd op het versterken van de menselijke en fysieke ‘asset base’ van armen), Empowerment (mogelijkheden voor armen om de instituten die hun levens betreffen te beïnvloeden door hun deelname aan het politieke proces en locale besluitvorming te vergroten) en Security (specifiek op armoede vermindering gerichte strategieën om de kwetsbaarheid van armen te verminderen).

Aangezien deze doelstellingen zo goed aansluiten bij al het voorgaande is het een goed moment om mijn woordenstroom te staken.

Dames en Heren

Ik ben mij er terdege van bewust dat wat ik vanavond heb verteld geen gemakkelijke kost was. Ik heb heel veel en vaak moeilijke begrippen en woorden gebruikt om de achteraf beschouwd simpele gedachte over te brengen dat met oog op armoede vrijheid en zorg een ruimere en diepere betekenis moet krijgen en als zodanig in onze maatschappelijke ontwikkeling en ordening moeten worden betrokken. Als deze gedachte bij U is overgekomen dan mag ik U met voldoening verwijzen naar deze woorden van de Chinese filosoof Tsjwang tse. Hij zei:
‘Om een vis te vangen, heb je een fuik nodig. Als je de vis gevangen hebt, vergeet dan de fuik. Om een haas te vangen, heb je een strik nodig. Als je de haas gevangen hebt, vergeet dan de strik. Om gedachten te vangen, hadden we woorden nodig. Als je mijn gedachten hebt gevangen, vergeet dan mijn woorden.’

Literatuur:
World Development Report 2000/2001: ‘Attacking Poverty’ (2000)
World Bank Study September 2000: ‘The Quality of Growth’ (2000)
Robert Nozick : Anarchy, State and Utopia’ (1968)
John Rawls: ‘A Theory of Justice’ (1971)
Peter Singer: ‘Famine, affluence and morality’ in Philosophy and Public Affairs (1972)
Carol Gilligan: ‘In a different Voice’ (1982)
Fiona Robinson: ‘Beyond Rights and Duties ‘in “Poverty in World Politics’ (2000)
Charles Taylor: ‘Sources of the Self’ (1989)
Joan C.Tronto: ‘Moral Boundaries’ (1993)
Aramatya Sen: ‘Development as Freedom‘ (1999)
Armatya Sen: ‘Poverty and Famines’ (1981)
Human Development Report 2000: ‘Human Rights and Human Development’ (2000)
John D Wolfensohn and Armatya Sen: ‘Development: A Coin with Two Sides’ (1999)
Marian Verkerk: ‘Een ethiek van kwetsbaarheid’ in ’Denken over zorg’ (1997)

Paramaribo,
06-11-2000